为进一步强化我区行政执法人员依法行政意识，总结和宣传执法办案中优秀经验做法，展现我区行政执法的成效和亮点，闵行区法治政府建设工作领导小组办公室组织开设“执法视角”栏目，通过执法人员、专家学者的视角，进一步剖析公正文明执法之效，为规范行政执法行为，提升行政执法办案水平提供可借鉴、可推广的模式。
案情简介
年10月9日，医院排水口进行水质取样监测，检测结果为超标，超标数据为：悬浮物mg/L（排放限值60mg/L）、硫化物3.71mg/L（排放限值1.0mg/L）、化学需氧量mg/L（排放限值mg/L）、氨氮50.2mg/L（排放限值45mg/L）、粪大肠菌群大于1.6E06MPN/L（排放限值MPN/L）。经调查，某医院作为该地址医疗废水排放实施者，并未取得排水许可证，排水许可证申领人为园区方上海某实业有限公司。
经查，执法人员认定上海某实业有限公司未按照排水许可证要求排放污水的行为，违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第二款的规定，根据第五十条第二款的规定，执法机关对当事人作出如下决定：
1、责令停止违法行为；
2、责令限期改正；
3、吊销排水许可证并罚款人民币伍拾万元。
工作成效
本案中，存在争议的是违法责任主体的认定。经过多次讨论，执法机关最终确定追究排水许可证领证方，即上海某实业有限公司的责任而非具体行为人的责任。主要依据《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第六条第二款的规定，集中管理的建筑或者单位内有多个排水户的，可以由产权单位或者其委托的物业服务企业统一申请领取排水许可证，并由领证单位对排水户的排水行为负责。本案中，排水许可证领证单位是上海某实业有限公司，虽其未直接实施排污行为，但因其对案发地园区的排水管网更为了解，掌握具体的排水设施资料。同时，该公司作为排水户，在办理排水许可证的过程中应当知晓需要遵守的权利及义务，所以应由其对发生的排水违法行为承担责任。
思考体会
从严格审慎执法的角度，本案的处理有可探讨之处。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，行政处罚的对象是实施了违反行政法律规范行为的公民、法人或其他组织。行政处罚的性质是一种以惩戒违法为目的、具有制裁性的具体行政行为，相应的责任主体应当是违法行为的实施人。《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第二款所定义的“排水户”，即向城镇排水设施排放污水的从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户。本案中，按照《排水许可证》中关于领证单位的规定，执法人员认定排水户为上海某实业有限公司，但违法行为实施的行为医院。处罚后，上海某实业有限公司认医院医疗废水排放超标，其废水排放应当进行无害化处理，并达到《医疗机构水污染排放标准》（GB-）。其作为园区管理方，没有专业能力处理医疗废水，医院方自行管理处理，医院之间就违法行为产生的高额罚款及污水排放管理问题产生了矛盾。最终，上海某实业有限公司缴纳了罚款，并重新办理了排水许可证。
随着对生态环境保护的愈发重视，监管以及处罚力度的愈发加大，如何规范行业排水行为，如何对违法行为的实际实施者予以惩戒，承担相应的法律责任，是管理和执法部门值得思考的问题。《上海市排水与污水处理条例》第二十八条规定，从事工业、建筑、餐饮、医疗、畜禽养殖、屠宰、有消毒排水的宾馆酒店服务、有化学实验排水的科研、有船舶生活污水收集处理的港口经营、汽车清洗，以及列车、轨道交通车辆、汽车的修理等活动，向城镇排水设施排放污水的企业事业单位、个体工商户（以下简称排水户），应当依法向水务部门申请领取污水排入排水管网许可证（以下简称排水许可证）。排水户是针对从事13类活动的企业事业单位、个体工商户。执法部门应该与审批部门对接，制定相关政策，对执行行业标准的排水户应当单独办理排水许可证，并且开展重点监管，这样才能起到惩戒违法行为人的作用，使违法者对法律产生敬畏。
案例点评
该行政执法案例是对“未按照排水许可证的要求排放污水”违法行为予以处理的案例。该案例在对违法责任主体的认定过程中，没有简单地把违法责任主体认定为具体行为人，而是依据《城镇污水排入排水管网许可管理办法》将违法责任主体认定为排水许可证领证单位。行政执法单位在责任主体认定中的深入思考，较好地体现了严格审慎执法的理念。该案例对“集中管理的建筑或者单位内有多个排水户”的排水许可证领证单位严格履行法定义务，承担起管理责任，具有一定的警示教育意义。同时，该案例对今后如何通过立法规范行业排水行为、如何对违法行为的实际实施者予以惩戒，实现良法善治，也具有一定的启示意义。
上海市行政法治研究所王天品教授团队
供稿：区水务局
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